Civile Sent. Sez. L Num. 1028 Anno 2015

Presidente Rosselli – Relatore Amendola

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:                           

Dott. ROSELLI  Federico -  Presidente   -

Dott. AMOROSO  Giovanni -  Consigliere  -

Dott. MANNA    Antonio  -  Consigliere  -

Dott. AMENDOLA Fabrizio -  rel. Consigliere  -

Dott. BUFFA    Francesco  -  Consigliere  -

ha pronunciato la seguente:                                         

SENTENZA

sul ricorso 28664-2011 proposto da:

COMUNE  DI  RADDUSA C.F. 82001950870, in persona  del  Sindaco  pro tempore,  elettivamente domiciliato in ROMA,  VIA  DEI  GRACCHI  187, presso   lo  studio  dell'avvocato  MARCELLO  MAGNANO  DI  SAN   LIO, rappresentato  e difeso dagli avvocati ALI' MICHELE,  LICARI  FULVIO, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro

XXXX C.F. YYYY;

- intimato -

Nonché da:

XXXXX   C.F.   (YYYYYY)   elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ENNIO QUIRINO VISCONTI 20, presso lo  studio  dell'avvocato  MARIO  ANTONINI, rappresentato e difeso  dall'avvocato  ANDRONICO FRANCESCO, giusta delega in atti;

- controricorrente e ricorrente incidentale -

contro

COMUNE DI RADDUSA C.F. 82001950870;

- intimato -

avverso  la  sentenza n. 853/2010 della CORTE D'APPELLO  di  CATANIA, depositata il 24/11/2010 R.G.N. 203/2010;

udita  la  relazione  della causa svolta nella pubblica  udienza  del 28/10/2014 dal Consigliere Dott. FABRIZIO AMENDOLA;

udito l'Avvocato MAGNANO DI SAN LIO MARCELLO per delega ALI' MICHELE;

udito  il  P.M.  in persona del Sostituto Procuratore Generale  Dott. FINOCCHI GHERSI Renato che ha concluso per l'accoglimento per  quanto di ragione del ricorso principale, rigetto del ricorso incidentale.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1.- XXXX, con ricorso al Tribunale di Catania, esponeva che era stato assunto con contratti a termine alle dipendenze del Comune di Raddusa sin dal 1 novembre 2003 e che il rapporto di lavoro era proseguito senza soluzione di continuità in virtù di successive proroghe; che, in seguito a corso concorso bandito dal Comune ai sensi della L. n. 296 del 1996, art. 1, comma 558, veniva assunto con contratto a tempo indeterminato in data 23 aprile 2007; che l'amministrazione aveva poi adottato un provvedimento di recesso con decorrenza 1 luglio 2007 per indisponibilità del bilancio e per illegittimità dell'assunzione originaria senza concorso in violazione dell'art. 97 Cost.

Ritenuto illegittimo il licenziamento, il lavoratore chiedeva dichiararsi la nullità del recesso con la condanna del Comune di Raddusa alla reintegrazione nel posto di lavoro ed al pagamento delle retribuzioni maturate.

Il giudice monocratico rigettava la domanda reputando nullo il rapporto di lavoro perché instaurato senza alcuna procedura selettiva e concludendo per l'inapplicabilità delle disposizioni di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 558, in quanto attinenti esclusivamente ai rapporti costituiti nel rispetto delle procedure di reclutamento previste dalla legge.

In seguito a gravame del soccombente, la Corte di Appello di Catania, con sentenza del 24 novembre 2010, in riforma della decisione di prime cure, dichiarava l'illegittimità del licenziamento impugnato ed ordinava al Comune di reintegrare il XXXX, adottando le pronunce consequenziali ai sensi della L. n. 300 del 1970, art. 18.

La Corte territoriale - per quanto qui interessa - a sostegno della invalidità del recesso ha considerato che le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 110 sancivano la facoltà per gli enti locali di prevedere la copertura dei posti di responsabile dei servizi e degli uffici con la stipulazione di contratti di diritto pubblico ovvero - in via eccezionale e motivata - di diritto privato; che il regolamento del Comune di Raddusa prevedeva la possibilità per il sindaco di procedere all'assunzione di funzionari apicali con contratto a tempo determinato, in alternativa al sistema del concorso pubblico, eventualmente anche al di fuori della dotazione organica; che, pertanto, era legittima l'assunzione a tempo indeterminato del M. adottata all'esito della procedura prevista dalla L. n. 296 del 2006, art. 558, comma 1, ultimo periodo secondo cui "alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive".

2.- Avverso tale sentenza il Comune di Raddusa ha proposto ricorso per cassazione in data 22 novembre 2011, affidandosi a sei motivi di censura. Ha resistito XXXX con controricorso contenente ricorso incidentale condizionato con un unico motivo.

Le parti hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c..

MOTIVI DELLA DECISIONE

3.- Preliminarmente, ex art. 335 c.p.c., le impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza debbono essere riunite.

4.- I motivi del ricorso principale possono essere come di seguito sintetizzati.

Con il primo motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 110 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 35 e 36 in quanto la sentenza impugnata avrebbe considerato la validità dei rapporti di lavoro originariamente instaurati con il XXXX erroneamente applicando la disposizione contenuta nel testo unico degli enti locali. In base ad essa, infatti, solo lo Statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabile degli uffici o dei servizi possa avvenire mediante contratto a tempo determinato, non essendo all'uopo sufficiente una previsione regolamentare del Comune.

Con il secondo motivo si lamenta violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 7, 88, 89 e art. 110, comma 1, degli del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 35 e 36 e della L. n. 2248, art. 5, all. E) del 1865, atteso che, ove il regolamento comunale fosse interpretato nel senso che conferirebbe al sindaco il potere di assumere funzionali apicali con contratto a tempo determinato in assenza di procedure selettive pubbliche sarebbe illegittimo e avrebbe dovuto essere disapplicato.

Con il terzo motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36, comma 2, e dell'art. 7 del CCNL Regioni ed Enti Locali 16 settembre 2000 il quale ultimo sancisce la nullità del contratto a termine stipulato al di fuori delle ipotesi previste dagli ordinamenti degli enti nel rispetto di procedure selettive per l'assunzione di personale.

Con il quarto mezzo di gravame si denuncia violazione dell'art. 1418 c.c. e del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 35 e 36 in quanto la Corte di Appello, difformemente dal giudice di primo grado, non avrebbe tenuto conto che l'originario incarico conferito al XXXX e le successive proroghe disposte con determinazioni sindacali emanate alle periodiche scadenze violavano norme imperative di legge e, per l'effetto, erano atti nulli, dando vita ad un rapporto lavorativo di fatto, con salvezza soltanto dei diritti scaturenti ex art. 2126 c.c..

Con il quinto motivo si denuncia violazione e falsa applicazione della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 558, dell'art. 1418 c.c., del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 35 e 36, della L. n. 2248, art. 5, all. E) del 1865 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, commi 1 e 2.

Lamenta che la sentenza impugnata - pur partendo dalla premessa corretta che la stabilizzazione prevista dalla L. n. 296 del 1996 presuppone una assunzione legittima a tempo determinato - ha poi considerato tale il rapporto originariamente instaurato tra il XXXX e il Comune di Raddusa, mentre lo stesso era da ritenersi nullo e di mero fatto per le ragioni già esposte nei precedenti motivi.

Con l'ultima critica il ricorso principale denuncia la violazione della L. n. 300 del 1970, art. 18 in quanto la nullità del rapporto di lavoro instauratosi a seguito della procedura di stabilizzazione comportava l'inapplicabilità della disposizione dello Statuto dei Lavoratori.

5.- Occorre esaminare congiuntamente, per la loro connessione, i primi due motivi del ricorso principale, rispetto ai quali deve essere preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità ed improcedibilità formulata dal controricorrente che denuncia mancata indicazione e deposito dello Statuto del Comune di Raddusa sul quale detti motivi si fondano.

Invero questa Corte ha, in più occasioni, ritenuto che in relazione ai regolamenti locali il problema della scienza ufficiale del giudice si ponga negli stessi termini di quello della conoscenza delle norme di legge vigenti, così che il giudice, compreso quello di legittimità, deve acquisirne diretta e completa conoscenza, indipendentemente da una attività assertiva e probatoria delle parti (v. in tal senso Cass. n. 2135 del 1975; Cass. n. 777 del 1987; Cass. n. 11095 del 1992; Cass. n. 4372 del 2002; Cass. n. 12561 del 2002; Cass. n. 6012 del 2003; Cass. n. 6837 del 2003).

Secondo le Sezioni unite (sent. n. 12868 del 2005) "ad una siffatta soluzione deve a più forte ragione pervenirsi con riferimento agli statuti comunali, tenuto conto della loro richiamata natura di atti a contenuto normativo, di rango certamente superiore a quello dei regolamenti, e considerata anche la triplice forma di pubblicità cui essi sono soggetti: a livello locale, con l'affissione all'albo pretorio per trenta giorni consecutivi, a livello regionale, con la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, a livello nazionale, con l'inserzione nella raccolta ufficiale degli statuti curata dal Ministero dell'Interno, che ne cura anche adeguate forme di ulteriore pubblicità (art. 6 comma 5 e 6 del testo unico). Né può omettersi di considerare che un immediato e agevole strumento di conoscenza, accessibile da ogni cittadino, è fornito dal loro inserimento in rete. Va pertanto affermato che la conoscenza dello statuto appartiene alla scienza ufficiale del giudice, tenuto a disporne l'acquisizione anche di ufficio".

Di talché "la definizione dello statuto quale atto a contenuto normativo ... soggetto al principio iura nouit curia di cui all'art. 113 c.p.c." (ancora Cass. SS.UU. n. 12868/2005 cit.) esclude che per esso, come per ogni norma di legge, operino le condizioni di ammissibilità e di procedibilità di cui all'art. 366, comma 1, n. 6 e dell'art. 369, comma 2, n. 4, codice di rito.

Ciò posto, il Collegio reputa i motivi in esame fondati.

5.1.- Opportuno riportare il testo del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 110 di cui il Comune ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione da parte della sentenza impugnata per avere ritenuto che la norma consentisse di instaurare con il XXXX validi rapporti contrattuali a tempo determinato sulla scorta di una mera previsione regolamentare.

L'art. 110 del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, pubblicato in G.U. 28.9.2000 n. 227 ed entrato in vigore il 13 ottobre 2000, sotto la rubrica "Incarichi a contratto", nella parte che qui interessa stabilisce:

"Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire" (comma 1).

"Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità" (comma 2).

5.2.- Dal tenore letterale delle disposizioni contenute nei due commi citati risulta che esse prevedono due fattispecie di "incarichi a contratto" che possono essere conferiti dall'ente locale e che hanno in comune il solo fatto di essere a tempo determinato.

In particolare, l'art. 110, comma 1 prevede una ipotesi di copertura di posti "di ruolo" di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione.

Il comma 2, invece, consente la stipulazione di contratti a tempo determinato per tali figure professionali, espressamente, "al di fuori della dotazione organica".

La disciplina contenuta nel comma 2 risulta, dunque, riferibile ad una fattispecie diversa da quella regolata dal comma precedente, volta a sopperire ad esigenze gestionali straordinarie che giustifichino la necessità di affidare temporaneamente funzioni, anche dirigenziali, oltre le previsioni della pianta organica che determinano il fabbisogno ordinario di risorse umane.

Alla diversità di presupposti - posto in pianta organica o al di fuori di essa - corrisponde una diversità di profili disciplinatori, quali l'imposizione di una percentuale massima prevista per legge o l'assenza di professionalità presenti all'interno dell'ente, in relazione agli incarichi extra dotationem.

Per espressa disposizione di legge, poi, deve essere lo "statuto" a prevedere la copertura dei posti in pianta organica con contratti a tempo determinato.

5.3.- Essendo incontroverso nel giudizio che ci occupa che il M., con il contratto del 1 novembre 2003, è stato assunto con funzioni di responsabile di servizi per "un posto previsto nella vigente dotazione organica" (come ribadito dal medesimo sia nel controricorso sia nella memoria ex art. 378 c.p.c.), ha errato la Corte territoriale a ritenere sufficiente ai fini della instaurazione di un valido contratto a termine la previsione del regolamento del Comune di Raddusa.

Né la previsione regolamentare può considerarsi equipollente a quella dello statuto comunale, che è atto normativo atipico, con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare (v. sul punto Cass. 2004 n. 16984; conforme: Cass. n. 12270 del 2010).

Al riguardo è stato osservato che, se è certamente vero che l'esercizio della potestà regolamentare costituisce anch'esso espressione della autonomia dell'ente locale, in quanto attua la capacità dell'ente di porre autonomamente le regole della propria organizzazione e del funzionamento delle istituzioni, degli organi, degli uffici e degli organismi di partecipazione, ed ha trovato anch'esso riconoscimento costituzionale nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., è tuttavia altrettanto vero che la disciplina delle materie che l'art. 7 del testo unico delle autonomie locali affida al regolamento deve avvenire nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto: ciò vale a dire che il potere di autorganizzazione attraverso lo strumento regolamentare deve svolgersi all'interno delle previsioni legislative e statutarie, così ponendosi un rapporto di subordinazione, pur se non disgiunto da un criterio di separazione delle competenze, tra statuto e regolamento (Cass. SS.UU. n. 12868 del 2005).

Pertanto la sentenza della Corte di Appello di Catania che, in difformità dalla decisione del primo giudice, ha ritenuto legittima la stabilizzazione del M. all'esito della procedura prevista dalla L. n. 296 del 2006, art. 558, comma 1 sul preliminare e determinante rilievo che l'originario contratto a termine con il Comune di Raddusa fosse stato instaurato validamente deve essere cassata.

Il giudice del rinvio dovrà uniformarsi al seguente principio di diritto, enunciato ai sensi dell'art. 384 c.p.c.:

"il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 110, in materia di "incarichi a contratto" a tempo determinato conferiti dagli enti locali, disciplina, al comma 1, la possibilità che il contratto sia stipulato per la copertura di posti previsti in pianta organica, mentre, al secondo comma, la previsione riguarda la stipulazione di contratti "al di fuori della dotazione organica", con la conseguenza che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione di cui al comma 1 deve essere prevista dallo statuto dell'ente, non essendo all'uopo sufficiente una previsione regolamentare".

6.- Con l'unico motivo del ricorso incidentale condizionato XXXX denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 2098 c.c. "perchè la decisione del tribunale di primo grado si pone in contrasto con le statuizioni della Suprema Corte, laddove lo stesso: ha ritenuto che il Comune ha il potere di annullare in autonomia il contratto di lavoro", mentre la disposizione codicistica citata attribuisce la legittimazione all'esercizio dell'azione di annullamento del contratto di lavoro stipulato in violazione delle norme sul collocamento esclusivamente al pubblico ministero.

Il motivo è palesemente inammissibile atteso che censura "la decisione del tribunale di primo grado" che non può essere oggetto del sindacato di questa Corte.

7.- Conclusivamente il ricorso principale merita accoglimento in relazione ai primo dei due motivi, dichiarati assorbiti gli altri, e va disposta la cassazione dell'impugnata sentenza, con rinvio al Giudice designato in dispositivo, che procederà a nuovo esame conformandosi all'indicato principio di diritto; il Giudice di rinvio provvederà inoltre sulle spese.

Il ricorso incidentale va dichiarato inammissibile.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi in accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso principale, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e, in relazione ai motivi accolti, rinvia alla Corte di Appello di Messina, anche per la regolazione delle spese, dichiara inammissibile il ricorso incidentale condizionato.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 28 ottobre 2014.

 

Depositato in Cancelleria il 21 gennaio 2015